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三江源国家公园体制试点方案解读
来源:玉树新闻网
发布时间:2016-05-03 18:18:12
编辑:玉宣

  一、国家对开展试点的要求

  党的十八届三中全会《决定》提出“建立国家公园体制”后,国家发展改革委、环境保护部、国家林业局、住房城乡建设部等部委(局)在各自领域开展了国家公园体制研究工作。去年8月,张高丽副总理在国家发改委有关研究报告上批示,要求国家发改委、国土资源部、环境保护部研酌。

  2015年1月,国家发改委等13部委(局、办)成立了国家公园体制试点领导小组,提出用三年时间在9个省区,各选择一个区域开展国家公园体制试点,在地方探索实践基础上,构建我国国家公园体制的顶层设计,并印发了《建立国家公园体制试点方案》。

  《建立国家公园体制试点方案》强调,坚定不移实施主体功能区规划制度,划定生态保护红线,以实现重要自然生态资源国家所有、全民共享、世代传承为目标,在突出生态保护、统一规范管理,明晰资源权属、创新经营管理、促进社区发展等方面进行探索。

  通过试点对列入国家禁止开发区的国家级自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、世界文化自然遗产等进行整合调整,使区域内的各类保护地交叉重叠、多头化管理的碎片化问题得到基本解决,探索形成统一、规范、有效的管理体制和资金保障机制,自然资源资产的产权归属更加明确,统筹保护和利用取得重要成效,既实现生态系统和文化自然遗产的完整有效保护,又为公众提供精神、科研、教育、游憩等公共服务功能,形成可复制、可推广的保护管理模式。

  要求试点省市(选取1个区域开展试点)选择具体试点区域时,应突出考虑面积达到一定规模,可以满足生态系统完整性保护需求;具备国家代表性资源和独特景观;要有可操作性;试点解决的问题具有典型性。其中,保护地交叉重叠、多头管理、切割自然生态系统、碎片化比较严重、自然生态系统保护问题比较突出的区域,可作为重点选择对象(以黄河源和长江源为例)。

  在试点内容上强调,一要突出生态保护第一,将自然生态系统和文化自然遗产保护放在第一位,试点工作要最大限度服务于和服从于保护;二要结合实际,对现有各类保护地的管理体制机制进行整合,明确管理机构,整合管理资源,实行统一有效的保护和管理,探索跨行政区管理的有效途径;三要结合全民所有自然资源资产管理体制改革,科学确定全民所有和集体所有各自的产权结构,合理分割并保护所有权、管理权、特许经营权等;四要创新经营管理。试点区管理机构要积极探索管理权和经营权分离,要建立多渠道、多形式的资金投入机制;五要妥善处理好试点区与当地居民生产生活的关系,以生态保护促进民生改善。要建立合理的补偿机制,试点区的规划、保护、管理、运行等要积极吸收周边社区居民和社会公众参与,接受社会监督。

  二、关于三江源国家公园范围和目标定位

  划定依据:一是凸显对三江源头典型代表区域的保护,以国家意志加大对“中华水塔”的保护力度。二是着力对自然保护区进行优化重组,增强联通性、协调性和完整性,结合乡级行政区划和自然地理界线,合理划定各园区范围。三是努力体现全民共享,把生态保护价值突出,又兼具自然景观独特、文化遗产原真、生物多样性丰富,并具有一定可达性的区域,规划为国家公园园区。

  三江源国家公园由黄河源园区、长江源(可可西里)园区、澜沧江源园区组成。园区总面积为12.31万平方公里,占三江源地区面积的31.16%。其中:冰川雪山833.4平方公里、湿地29842.8平方公里、草地86832.2平方公里、林地495.2平方公里。

  三江源国家公园范围包括可可西里国家级自然保护区,三江源国家级自然保护区的扎陵湖-鄂陵湖、星星海、索加-曲麻河、果宗木查和昂赛5个保护分区(含交叉重叠的国际重要湿地等保护地)。

  涉及果洛藏族自治州玛多县,玉树藏族自治州杂多、曲麻莱、治多3县和可可西里国家级自然保护区管理局管辖区域。3个园区有12个乡镇,52个村,16793牧户、61588人,贫困人口19779人,存栏各类牲畜65.37万头(只、匹)。

  黄河源园区:位于果洛藏族自治州玛多县境内,包括三江源国家级自然保护区的扎陵湖-鄂陵湖和星星海2个保护分区,面积1.91万平方公里。涉及玛多县黄河乡、扎陵湖乡、玛查理镇,19个行政村、7240人。重点保护黄河源头区冰川雪山、高海拔湖泊湿地、高寒草甸生态系统,强化高原兽类、珍稀鸟类和特有鱼类种质资源等生物多样性保护。突出对黑土滩、沙化地修复。开展黄河探源和自然生态体验,展现高原千湖景观,近距离观览明星野生动物,体验藏族传统生活和民族风情。

  长江源(可可西里)园区:位于玉树藏族自治州治多、曲麻莱两县,包括可可西里国家级自然保护区、三江源国家级自然保护区索加-曲麻河保护分区,面积9.03万平方公里。涉及治多县的索加乡、扎河乡,曲麻莱县的曲麻河乡、叶格乡,共8个行政村21143人。重点保护冰川雪山、高海拔湿地、草原草甸和珍稀濒危野生动物,特别是藏羚羊、雪豹、藏野驴等国家重点保护野生动物的重要栖息地和迁徙通道。突出中度以上退化草地、沙化地修复。申报青海可可西里世界自然遗产。打造“野生动物天堂”展示平台,搭建长江源科考探险廊道。

  澜沧江源园区:位于玉树藏族自治州杂多县,包括三江源国家级自然保护区果宗木查、昂赛2个保护分区,面积1.37万平方公里。涉及杂多县的莫云、查旦、扎青、阿多和昂赛5个乡,19个行政村33205人。重点保护冰川雪山、冰蚀地貌、高山峡谷林灌木。突出对有害生物的综合防治和退化草地修复,加强对旗舰种雪豹等野生动物保护。打造澜沧江森林峡谷览胜走廊,塑造国际河流源区探秘胜地。

  遵循“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念,三江源国家公园目标定位是:建成青藏高原生态保护修复示范区,建成三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区,建成青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。

  三、关于体制试点的主要任务

  (一)突出并有效保护修复生态

  坚持以自然修复为主,生物措施和工程措施相结合,采用先进适用的恢复和治理技术,着力维持并提升三大源头区水源涵养生态服务功能,提高生态产品供给能力。

  一是按照生态系统功能、保护目标和利用价值将各园区划分为核心保育区、生态保育修复区、传统利用区等不同功能区(以黄河源园区为例),实行差别化保护。核心保育区以强化保护和自然修复为主,保护好冰川雪山、江源河流、湖泊湿地、草原草甸和森林灌丛,着力提高水源涵养和生物多样性服务功能;生态保育修复区以中低盖度草地的保护和修复为主,实施必要的人工干预保护和恢复措施,加强退化草地、沙化土地治理、水土流失防治和天然林地保护,实行严格的禁牧、休牧、轮牧,逐步实现草畜平衡,使湖泊湿地草地得以休养生息;传统利用区适度发展生态有机畜牧业,合理控制载畜量,保持草畜平衡。

  二是按照山水林草湖系统治理的要求,统筹实施三江源二期、湿地保护、生物多样性保护等工程项目,综合治理。

  三是进一步强化生态保护的政策支撑,实行与国家公园体制相适应、有利于严格生态保护的草原承包经营权流转制度。随着大种群食草野生动物与家畜竞食压力日益增大,构建保护野生动物的长效机制,积极争取国家支持对牧民因保护野生动物继续减畜造成的损失予以补偿。

  四是以生态体验和环境教育促进生态保护。按照绿色、环保、低碳的理念设计生态旅游线路、环境教育项目,合理确定游客承载能力,实行门票预约和限额制度。把县城或重要城镇作为公园的支撑服务区,集中布局公共服务和访客接待、交通运输、自驾营地、医疗救护等设施,尽可能减少人为活动对园区自然生态的干扰与影响。

  (二)探索人与自然和谐发展的模式

  实现国家公园自然资源的严格保护和永续利用,核心是处理好当地牧民群众全面发展与资源环境承载能力的关系,将保护生态与精准扶贫相结合,与牧民转岗就业、提高素质相结合,与牧民增收改善生产生活条件相结合。

  一是按照山水林草湖一体化管理的要求,进一步科学合理扩大生态管护公益岗位规模。将现有草原、湿地、林地管护岗位统一归并为生态管护员公益岗位,负责对园区内的湿地、河源水源地、林地、草地、野生动物进行日常巡护,开展法律法规和政策宣传,发现报告并制止破坏生态行为,监督执行禁牧和草畜平衡情况。建立牧民群众生态保护业绩与收入挂钩的机制。

  二是建立健全当地牧民参与国家公园的共建机制,鼓励支持牧民从事公园生态体验、环境教育服务,从事生态保护工程劳务、生态监测等工作,优先安排园区内牧民群众和周边的无畜户、少畜户和贫困户,使牧民在参与生态保护、公园管理和运营中获得稳定收益。

  三是建立牧民群众、社会公众参与特许经营的机制。保持草原承包经营权不变,通过发展生态畜牧业合作社,积极探索特许经营方式对园区草原进行经营利用。生态体验、游憩服务和环境教育等实行特许经营的领域重点向当地牧民群众倾斜,并逐步向社会开放。鼓励支持牧民群众以投资入股、合作、劳务等多种形式开展家庭旅馆、牧家乐、民族文化演艺、交通保障、旅行社等经营项目,促进当地第三产业发展。加强县城及周边重点乡镇公共设施建设,引导牧民向城镇转移就业,让牧民群众更多地享受国家公园建设发展带来的实惠,协同推进生态良好、牧民富裕、社会和谐,实现共同迈入全面小康社会。

  (三)创新生态保护管理体制机制

  三江源国家公园范围内土地所有权全部为全民所有。可可西里国家级自然保护区管理局拥有保护区范围内土地使用权,公园其他的草地使用权全部承包落实到牧户。三江源国家公园所有权由中央政府直接行使,试点期间由中央政府委托青海省政府代行所有权。

  坚持整合优化、统一规范,不作行政区划调整,不新增行政事业编制,组建管理实体,行使主体管理职责。组建中国三江源国家公园管理局,行使三江源国家公园的自然资源资产管理和国土空间用途管制职责,依法实行更加严格的保护。试点期间,各有关部门依法行使自然资源监管权。在3个园区分别设国家公园管理委员会和党工委,长江源园区涉及治多、曲麻莱两县,管委会在两县分别设立派出机构。

  管委会或其派出机构负责园区国土空间用途管制,统一对保护地规范管理。同时,园区范围内乡镇政府加挂保护管理站牌子,增加国家公园相关管理职责。整合国家公园所在县资源环境执法机构和人员编制,由管委会实行资源环境综合执法。

  (四)建立资金保障长效机制

  建立以财政投入为主、社会积极参与的资金筹措保障机制。

  (五)有效扩大社会参与

  坚持国家所有、全民共享原则,建立社会广泛参与保护管理、科研监测、特许经营、志愿者服务、社会监督等方面的机制。

  一是建立健全社会投资与捐赠制度。以园区作为平台和载体,制定社会投资与捐赠制度和相关配套政策,广泛吸收企业、公益组织和个人参与国家公园生态保护、园区建设与发展,给投资捐赠方予以荣誉和信誉保障,鼓励支持社会资本领办生态恢复治理区块和项目,开展特许经营。

  二是推行志愿者服务机制。建立志愿者招募、管理、培训、参与、保障、奖励制度,广泛吸引社会各界志愿者,特别是青少年志愿者参与国家公园志愿服务工作,通过志愿参与活动提升社会各界的生态环保意识,扩大国家公园影响力。

  三是建立社会参与合作机制。秉持开放、合作、包容、共建共享的理念,建立公开透明的信息平台,推动社会组织和个人参与到国家公园生态保护、社区共建、特许经营、授权管理、宣传教育、科学研究等合作领域。

  四是建立大专院校和科研机构合作参与机制。搭建合作发展平台,鼓励支持大专院校和科研机构参与国家公园的规划设计、生态保护、科研监测、社区共建等,为国家公园建设与发展提供科技支撑和技术服务。

  五是建立健全社会监督机制。建立国家公园信息公开制度,搭建公众参与平台,建立举报制度和权利保障机制,保障社会公众的知情权、监督权,接受各种形式的监督。不断扩大影响力和受众面,提升国家公园的社会化管理水平。

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